杜辉：治理转型与环境法的未来

作者简介杜辉、法学博士、重庆大学法学院副教授、硕士生指导者。担任中国法学会环境资源法学研究会副秘书长、重庆市人大常委会法律咨询专家。

研究领域还包括环境法的基本理论、法学方法等。曾获得中国环境法青年学者奖，教育部博士研究生学术新人奖，环境保护部、中国法学会生态环境法治确保研究主题征文二等奖，鼓励青年环境法学奖等。《法商研究》《现代法学》《法学评论》《华东政法大学学报》《中国人口》资源和环境等刊物公开发表了几篇论文。

主持人国家社会科学基金等项目很多。出版发行信息杜辉:《环境公共管理与环境法改版》，中国社会科学出版社2018年10月版。

内容介绍书使用现实主义的说明方法，说明了中国环境管理制度逻辑的理论脉络，对环境法开展了新的理论说明。使用这条经验主义线或明显的目的是寻求不同时期中国环境法理论与管理实践对话的力量。

正因为从实践经验到达，本书不可避免地要关注价值合理性、逻辑融合性、技术一致性等一系列批判性标准。由于管理经验的荒谬、驳斥或模糊，在开展理论分析时，必须坚决多样化的视角、对外开放的系统和过程思考。这也是面向公共管理的环境法的主体论和方法论的内容。意识到这一点，系统地反思建设主义和经验主义，是修复环境法理论体系的期待。

导论:管理变革与环境法的未来一、对环境法的反省和中国问题的环境污染、生态破坏、环境风险给人类的生存和社会发展带来的反感冲击必须列出大量数据，才能引起完全一致的尊重。它全面渗透到日常生活的每个角落，我们只需要仔细观察得失，就不会得到水污染、大气污染、地质灾害、重金属污染等环绕日常生活的环境灾害的明确证据。

这些人类活动和自然变化引起的生态环境破坏和质量衰退加快了风化人们的生存领域和未来蓝图。面对这样的全球环境问题，人们对环境问题不吞噬人类，主张退出发展，构筑经济零增长，自然魅力有两个完全不同的观点。例如，罗马俱乐部在着名的快速增长的无限大中所持有样的论点。

他们通过模拟计算预测经济持续增长、人口快速增长、污染和自然资源中风的结果。这种模拟的规模是确实是全球性的，时间范围大约在30年以上。在他们检验的变量中，人口、粮食生产和污染不是孤立的无力实体，而是动态的相互作用因素。

他们每次改变变变量都会发生环境危机，以地球对人口迅速增加和吸引污染的能力为基准，现代社会的工业化迅速增加与地球资源的有限性接近不协商。他们的结论是，如果当前世界人口、工业化、污染、粮食生产和资源消耗的趋势继续下去，地球上的所有快速增长将在100年内超过无限大，最有可能的结果是人口和工业生产能力将突然衰落。

这份报告遗漏了人类通过技术变革、市场机制和制度手段挑战这一环境的重要变量，但这对人类命运的终极预测对大众意识产生了很大冲击，人们对自然的负面影响是如何巩固地球经济可持续发展和人口持续增长能力的。这份报告提醒了现代社会的核心问题:生态环境和经济发展之间没有自然的张力，如果不能建立有效的机制，两者都会在南北崩溃。

二是指现代科学技术的发展、公共政策水平的提高、法律制度设计的精细化可以构筑环境和经济的协调发展，至少可以在平衡经济和环境的关系中增加风险和伤害，合理分配剩馀风险，不合理救济实际伤害。这种观点对发展持谨慎态度，在伦理观念、文化传统、社会制度和行动模式上重塑传统人类中心主义价值观，将人与自然的关系划入法治框架，将环境问题控制在可忍的范围内。由此可见，无论秉承什么样的理解和态度，大众都指出现代社会的价值理念、伦理基础、制度形态、不道德模式与环境问题的关联，通过多种机制新设计社会发展的路线图。

在伦理层面，如何处理自然成为环境领域新明显的伦理问题，环绕这个问题的伦理观念和科学知识也在逐渐变化和迅速成长。这些新兴伦理观试图对人与自然的道德关系给予系统、全面的定义和说明。

以伦理对象的考虑范围扩大到其他生命体，以整个生态圈为中心进行了持续的争论。其结果是，生态中心主义、动物权利论、自然的内在价值、自然权利论等新的环境伦理观念及其开拓基于上述社会制度逐渐发展，与传统的人类中心主义理念和传统制度模式分礼。在社会观念层面，环境危机根源的探索也再次发生了方向性的变化:从现代科学技术的反省到社会制度、观念和不道德的全面谴责，寻找引起这些环境问题的社会和人文病因。在法律领域，论者试图通过传统法学的价值倾向和调整方法进行慎重的反思，在重述法律中物的内涵和范围的同时，将许多新的环境伦理规范论证作为环境法令创新的基础，促进法律的绿色变化。

无论是公法领域还是私法领域，理论和制度都在环绕生态环境问题进行有用的变革。例如，宪法领域环境国家的倡导、风险规制的进行和个人管理的蓬勃发展对传统公法责任系统的挑战可能伴随着环境议题的公法变迁，呈现出丰富的势头。

在私法领域，中国当前民法典总则篇草案将人与自然人与自然发展原则作为民事主体不道德的基本原则之一，即为例。在某种程度上，无论是大陆法律系统还是普通法律系统生态环境命题的转世、传统法律理论的改版和框架的智慧希望。而且，无论人们在思考环境问题时的道德歧义和理解差异有多大，环境法治都远远超过了一般意义上的管理和规则的管理，包含着人类对广泛的环境道德理念和终极关怀目的的的执着。生态环境危机使法律成为控制环境污染和生态破坏的主要工具，对社会伦理、制度和不道德的反省使法律规范和法律理论形成风险防治和分配工具的观念力量，促进了独特的环境法系统。

这种反省的焦点在法律水平上可以总结为(1)现代社会的风险特征和环境风险的特殊性要求环境法的现代基调:不是根治发生环境风险的不道德和被动回避环境风险，而是矫正可能引起不合理、不可想的危险性根据风险理论家贝克的理论，我们生活在文明的火山口上，现代社会的发展模式、科学知识系统和道德观念可以说是很多社会化的潜在危险性。在此背景下，尽管风险社会的科学知识政策可以使潜在风险明朗起来，但科技理性面临文明风险和威胁快速增长时的告终更是指科学对风险的制度化和方法论的纯科学方法不可能成为动物、植物、自然界、生态系统的合法维护者。与风险社会的特点和环境法的传统功能相比，以污染管理和生态修复为主要手段的环境法似乎无法识别和消除现代环境风险。

因此，基于风险防治原则的风险规制是应对这种问题的有效方法之一。但是，环境风险规制对传统法律体系和模型有很大挑战:传统法律及其秩序是根据确定性和个人责任性不同而构建的，责任确认必须充分考虑行为者的主观心理和客观控制能力。但是，风险的出现减少了这些起草因素的重要性，有时被迫以严格的责任分配风险责任。这种对风险在制度上开展党内外、严格简化的处置，改变了传统法律秩序中法律识别和推理小说的技术。

更好的时候，将风险法律问题转化为风险政治问题，即民主决策问题。在这样的背景下，关于风险的法理理解和分配机制没有被列入现有实定法的考试。

(2)生态环境危害和侵害的特殊性要求不能确认结果和责任。传统环境法模型在处理环境侵害不道德方面，经常严格判断现实物质伤害的结果。

事实上，在可能的环境风险中，侵权后果往往难以评估和测量，化学污染、核辐射等可能造成的危害打破了人类的判断能力。除此之外，环境侵权中的原因多重性、主体转换性、流程长期性与后果难测性交织在一起，给环境侵权行为的确认和责任执行带来了难题。

更重要的是，传统侵权行为法的维护范围以外的生态环境伤害支持的利益留下，如何进入法律维护范围，还在争论和发展中。目前的环境法构成在经济主义流行的全球化背景下，自然包含保护经济的内在逻辑，以自然和人类社会的意义为基本前提，其价值倾向是确保环境污染背后的财产和人身权益。因此，该制度精神下的环境法律利益以人类权利为多线，围绕该主线进行制度建设，个人化、物质性、静态的传统法律利益标准，不能包含新的权益类型。

在风险社会中受到威胁和伤害的对象不仅限于特定的人，也限于传统法律意义上的不特定的人，包括未来一代和以人类整体利益为可知的生态价值。(3)传统环境法以合理经济人为评价不道德的道德标尺，指出人的本性是追求利益，以合理的手段获利，但这种经济伦理与环境保护之间没有根本冲突。制度经济学指出，经济人的不道德理当然受制度规范的影响。这表明，渗透到制度的社会价值拒绝一定会再次影响经济人的不道德适应性，其中当然也包括对主体环境责任的拒绝和期待。

(4)可持续发展作为环境法的战略原则在这个环境法规体系的进化方面缺乏说明力和结构力。要了解决环境问题，必须在公正的基础上具备道德责任和法律义务。问题的关键是环境法和政策如何确保和分配这一公正，确保经济活动回归更加朴素、更加拥立、更加中心化。同时，经济活动的层次逐渐扩大，规律内容越来越不能狩猎，可持续发展必须在规范上定义不同的层次和内容。

在这方面，环境简化和政策设立者还不能在成熟期完善，制度构成空间还相当大。这些反思在很大程度上改变了现行制度的精神和面貌，对建设以环境公共利益为目标、以环境善治为目标的法律制度体系的影响有很大影响。同时，在现在的中国，环境事务的公共参与越来越成为环境法治实践中受欢迎的话语，以突出公共环境权利的姿态大浅金字成为公共的集体意识和现实生活。

但是，近年来，环境公公共参与的实践中，利益和理论界和公众的声音之间构成了很大的鲜明。另一方面，公众通过参与环境事务来表现自己的环境权利，对公共权利的租赁腐败、忽职守和污染者的违法行为构成制约，另一方面，环境公共事件发生时，公共权利和污染者之间的利益共谋和环境法令运营不足的慢性疾病难以消除，公共环境利益不断破坏。这伴随着环境公共参与，理论上逐渐成熟，但其运营逻辑和实践传达仍然是一个充满活力和重要的新领域。将这种鲜明与中国环境法治的宏观图像联系起来，我们习惯于从环境法系统的合理性和完整性来说明环境管理的胜败，或者经常以企业的欲望本性和政府对环境事务的冷漠态度祈祷中国环境法治实践中各种困难的现实根源，忽视了公众参与不存在的体制因素的影响和隔绝。

与此相关的进一步问题是，现在中国的环境管理不应该是什么样的状态？与中国变革背景和国家管理结构有什么关系？这种管理模式背后的制度逻辑在多大程度上巩固了环境法治的本质拒绝和国家解决问题的环境问题的实际能力？这种制度逻辑是如何演译的？基于此，更进一步提问的是，基于这些反省和评价性成果，善良的法律制度应该如何构成？公众如何参与环境事务的公共决策，发挥什么作用？现在的环境事务管理道路有什么特质？没有替代的解决方案吗？目前中国的权力体制和运营逻辑对环境管理有什么影响？应该如何消除？这些问题并没有随着上述反省而引起足够的关注。二、为什么是环境管理制度逻辑？环境问题是当前社会不可避免、必须付出代价的棘手问题，与人类生存条件的好坏有关，与人类生活的本质观念和制度倾向有关。

在现代社会，人们优化生存条件的主观愿望和对社会制度(特别是权力)的警告在相当大程度上形成了环境事务的逻辑线。此外，对环境事务的担忧不仅包括权利意识荣和公民理性生根后，人们对新兴环境权利的全然渴望更重要，还包括其他社会事务中普遍存在的深层——权力主体结构、权力运营、权力合法性及其整个社会结构相关的根本问题。

公共环境权利的构建和主张，不仅是围绕微观的个人权利范畴进行的，还被称为权利—权利、国家—社会、公民—政府等众多宏观关系及其演出。进入基本论域的人。

与此相关，法律体系、权力结构、权利救济、管理能力等多个概念也是环境事务的基本语言，除此之外，由于环境问题的特殊性和人们对人的理性、人的范围、人的伦理、人的自然的多个新领域的思考，环境事务进入了新的哲学视野和伦理范围。人与自然的关系转移到人与人的关系，使现在简单的社会事务具有强烈的神秘色彩和不知变数。这种新的变化及其对人们观念的反作用，使环境事务陷入了喋喋不休、各有论据的争论。在这个困境的逻辑演变过程中，以环境法学、环境伦理学、环境社会学、环境政治学为代表的社会科学取得了突飞猛进的发展，以绿党、生态运动、绿色和平主义、环境社会组织为理论和实践中风格的社会政治结构和理念也更加多样化，污水处理许可证、标准管理、生态补偿、环境影响评价、环境税等为主要内容的环境管理机制也越来越系统化，在环境事务中发挥最重要的作用。

这些智慧和技术手段完成了环境管理中观念形成、制度建设和技术支持的大部分工作，在各个领域制约了环境管理的过程和利益。分别对应了环境管理中的科学知识(语言)建设、身份建设和技术建设。在环境事务中，科学知识(语言)构建是指探索消除环境风险和危机的一般科学知识和观念的身份构建，拒绝在环境事务中寻找个人、公权和公共事务关系的确切说明，考古个人、集团、权力机构中的权利(权力)和义务的技术构建拒绝社会主体开发处理环境污染、生态破坏和利益冲突的技术手段。

抽象地说，环境问题及其管理的本源逻辑约为制度人技术三个部件在环境事务中的布局关系和(相互影响力)的传导关系。以环境管理为论题，明确的目的是区分环境问题是如何从明确形态的社会问题转变为公共政策问题，转入公共政策的视野后，应该如何进入系统的制度化议程。

预示着现代问题的突出和社会发展方案的重建，环境本身和相关社会问题应当在当前价值谱系进行全面改版，寻求符合现代社会发展观念的制度方案和模式不反对。这引发了基于环境管理的公共政策科学和法治逻辑的宏伟命题。此外，如果我们想根据全面的合理模式定义环境管理的目标及其构建水平，我们就不会在环境管理过程中构成各种最佳方案，根据一定的基础比较、提高、自由选择这些最佳方案，评价其成本和收益但在理性上，人们全方位处置社会事务的科学知识总是受到限制，更何况环境危机及其管理机制仍未构成基本共识。

在此背景下，政府实施环境法令可能因喜好冲突而违反公共利益。例如，政府重视经济发展，人们渴望洗手环境，相反，公众参与环境管理和法令制定的期待和过程也有可能出现不同和无序的特征。

因此，研究中国环境管理的制度逻辑及其模式的第一层意义是不利于明确当前中国环境管理运营的基本逻辑、制度制约和体制困境，即当前环境管理和社会发展(特别是现代化背景下的社会发展)之间的对立关系及其原因。目前，中国环境管理如何适应环境传统权力框架，如何消化风险社会新形态的利益表现意见，环境管理在制度和理念水平上再次发生了什么变化，公众在环境事务中分担的实际作用，社会组织作为权力的延伸物或自主组织不存在，以及这些变化和作用结构对环境危机的影响环境管理是压迫多方利益主体的集体事务。在环境治理中，个人自由选择如何引起公共事物的悲剧，官僚制度的组织如何获得环境公共产品，确保环境公共利益，实施环境法令政策，污染者如何分担社会责任，自主民间组织如何反映公权体系，构建高效的参与平台，如何构建多组织的集体自由选择和决定等诸多问题，只不过是主体—利益结构、事物—归属结构、决策——继续执行结构与其他社会事务一样，这个制度不仅要考虑人际利益的表现意见和对立冲突，还要关注人与自然的本然关系和对社会现实感应的强烈影响和消极影响。

另外，政府、企业、公众根据不同的理解和意见，各自在不同的道路上最大化自己的利益，合理化。这意味着环境管理不是以权力形式为中心的自上而下的控制和领导关系，而是包括自下而上的信息反馈、利益主张和公平的协商关系。

在法治社会建设的宏伟背景下，环境管理的法治变革以及与之相关的法律理念、制度的绿化作者、立法者和执法者明确提出了很多难题，包括现在环境法学研究和法治构筑道路的核心命题。研究中国环境管理的制度逻辑及其模式的第二个意义是，不利于明确未来中国环境事务管理的道路，即环境管理的现代变革及其社会发展的增进在社会制度、结构和不道德水平上必须发生什么样的变化，呈现什么样的景象。以再行污染后管理边污边管理为特征的传统环境管理模式的弊端已经得到人们的理解和改变。但是，至少在中国，由于社会经济发展的现实和权力体制的允许，这种好转并不显着。

不谋而合本质，现在中国的环境管理是具有反感等级命令色彩的行政管理模式，缺乏公众的本质参与、协商和程序正义。这种传统式的决策、执行和持续执行模式是脱节、分级制、集中化、单向性、公共主体与公众中间缺乏公平交换意见的程序机制，信息、专业知识自上而下从行政机关流向公众。

这就要求在环境事务的公共自由选择中，现在的模式不能把制度构建的焦点放在环境法令的制定过程、行政机关的规则转世、司法机关的法律说明等高世、司法机关的法律说明等，环境事务中处于低水平的公私关系、个人作用、非政府组织的功能处于边缘化的地位。这是目前中国环境管理中权力小于法律经济压迫环境、公共环境利益损失的明显症结。基于此，中国的环境管理应该发生什么变化？换句话说，中国的环境管理应该从权威、政府主导的模式转变为什么样的模式？在这个问题中，我们必须大大考古环境事务中的主体结构、利益结构、权力结构、组织结构和制度结构，以协商特质的契约关系代替被动命令。

这个问题和适当的模式定义、路径切换和制度重构是当前环境法变革的目的兴趣和意义。三、环境法的重述及其线路或根据上述辨别，本书的目标是分析中国环境管理的当前模式及其改向可称为环境公共管理框架的路径方法，根据公共管理的内在精神探索更具适应性和说明力的环境法理论和规则系统。总的来说，环境公共管理可以被视为科学化和结构化的理论和实践问题，即包括社会共同体成员共同信守的人与自然关系的价值识别、技术程序和管理模型的总体概念。

由于环境问题的全球性和中国本土经验的原因，本书的研究线和既有认识论水平的理论范式——客观经验的对话融合，也有实践论水平的西方经验——中国本土的比较依赖的动态制度——关系分析另一方面，西方公共事务管理理论的发展在环境管理中有着深刻的烙印，包括现在中国环境管理变革的西方经验和学术资源。但是，在自学西方经验的同时，要注意中国类似的生活经验和制度特质。西方的经验理论在转入中国生活场景的过程中，语言概念不会再发生一定程度的变化。例如，环境维权和利益传递可能会变成集体事件和不稳定因素。

另一方面，西方经验理论在选择中国本土的过程中，经常陷入单一化或本质简化的困境，由于缺乏对中国经验的观察，滑向宏伟的故事情节和广泛的理论说明。公共管理与环境保护结婚时，如何避免这种根源是最重要的。必须说明的是，本书重视西方理论经验，结果是非常简单的叙述和演绎，在证据成果、证据伪证的过程中明确提出了反映中国本土的条件和范围。

另外，中国本土经验中的权力因素对西方经验理论在中国的生产机制和运营条件的影响，也不能同等地仔细观察。夜近的中国环境法学在科学知识谱系和方法论心理上仍处于摆动状态。这与传统法在生态环境保护中的没落同时，环境法需要创造具有方法论特色的希望维持实时:哲学上不存在生态整体主义和人类中心主义两种倾向，从方向上考虑从社会人文水平和技术水平探索环境问题的原因，内容上重视环境权的法律构筑还是环境义务的规范构筑也不断争论，在解决方案上是以法律制度的构筑改版为突破，还是重视法律制度和非法律机制的运营过程分析，在战略上是以国家的高权不道德和统一的环境法令为基础，还是要依赖于公众的应对和统一的应对。

这些争议大致可以分为两个阶段:认识论——方法论和实践论。第一阶段的希望是建立环境法科学知识系统的独立性，以人类中心主义——非人类中心主义在环境法学中如何自由选择和执行——更准确地说明所谓人类中心主义的新模式如何在法学领域得到证实——是基本语式。这些论证涉及环境法方法论的创始人和传统部门体系的改版。

隐藏在其后的问题意识是，在环境风险时代和社会急剧变革中的现在中国需要什么样的环境法和什么样的构筑路径呢？该问题不仅与环境法构建的知识论、方法论维度有关，还与当前环境法的制度态度、运营逻辑及其影响变量等问题密切相关，预见当前环境法和理论问题化不合理说明和重建。明确地说，这些希望可以细分为方法论改版和哲学基础革命方法论改版和哲学基础革命重建环境法机制的范式——制度整体分析路径，二是以西方先进设备制度的再制和自我转世为主体的制度——运营技术分析路径。前者的分析复盖面积法学调整论生态人范式从主、客户二分到主、客户一体法学生态化自然内在价值等学术关键词。

这种分析线和对中国环境法学的现在和未来的识别非常印象地说明了环境法制度背后说明的信念和方法的重要性，在一定程度上表现了环境法(学)对现代社会结构和意识形态的把握性。后者以环境公益诉讼制度、污染权交易、环境权、生态补偿等重要制度的移植和脱胎为中心进行。特别是对环境权和环境公益诉讼的特别强调，把握了环境法制度谱系的两极。

前者是确保市民环境利益的前提，能否取得宪法证明和强制法律的确保，在相当大程度上要求中国环境(管理)问题的南北，公益诉讼表现了公众环境权的终极司法手段。但是，必须注意的是，这两种分析路径与制度的创立和运营条件水平相连，但对制度运营的障碍因素没有充分的关注。我国现阶段的环境法学研究和制度改善不应是我国社会转型和制度转型的产物。

从这个判别到来，笔者在分析中国环境管理问题时，不是以环境管理的手段和目标的规则和重建为主体，而是以实践论为指导将中国环境法的许多重要问题列入环境管理主题，而是以环境管理为紧密的整体分析。这种分析不可避免的是社会法律法学的分析路径，一方面从科学知识内部投影，反省中国环境法的症结和病灶，另一方面依赖中国政治、社会、文化和经济因素包含的宏伟背景，经过中国环境管理的问题化处理和结构化说明，现有理论资源与中国当前权威环境管理模式的实践强调，明确提出多中心环境公共管理的新模式。

目前，我们的环境法治建设已经入大规模法律和清理运营障碍的锐意新阶段。环境管理的结构模式正在悄悄改变，但这种变化还没有完成，或者刚刚跟上。各种主义、问题和模式的发展呈现出一种势头。实际上，这些看似杂乱的问题，说明了社会流程和法律流程的填充背景中反省环境法治形式主义路径和实质主义内容的总体意图。

这也是本书的主旨之一。但是，笔者不想对这个命题进行巨细、全景的记述，而是试图转换为中国环境管理模式及其制度逻辑公共管理改革及其环境法变革两个部分。

前者是指问题到达，在各种主义模式不考虑成熟期之前，必须承担系统化的负担，通过注意中国现在的环境管理实践中明确问题的痛苦，在杂乱中寻求知识。逻辑的有章后者尝试梳理公共管理模式的内在特性，寻找这种新模式背后的理论和变革逻辑，再现环境法理论，完成了科学知识和线或新的系统化。

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